Innledning

Stabil og god vannforsyning er ett av de viktigste godene vi har i velferdssamfunnet. Uten vann vil det meste stoppe opp etter kort tid. Viktigheten av vannforsyning er beskrevet i NOU 2006:6. Det er allikevel ikke lett å få midler til innvesteringer i drikkevannsforsyning. Dette skyldes nok blant annet at det er usynlig infrastruktur, som kun legges merke til når det ikke fungerer. Det er ikke politisk vilje for å øke avgiftene, da dette fører til negativ omtale, noe som har ført til at antall feil og behovet forfornyelse er økende grunnet at gjennomsnittsalderen på ledningsnettet øker.

Denne situasjonen krever en kostnadseffektiv forvalting av vannledningsnettet på kort og lang sikt.

Vannledninger har meget lang levetid (i størrelsesorden 50-150 år). Derfor er det i praksis meget vanskelig å se de langsiktige effektene av forskjellige fornyelsesstrategier. Ut fra alderssammensetningen til ledningsnettet skulle en anta at betydelig fornyelse var nødvendig for ikke å la infrastrukturen forfalle. I de fleste tilfeller vil allikevel reparasjon av feil være økonomisk optimalt i forhold til å fornye. Denne problemstillingen gjør det vanskelig å argumentere for en økning i reinvesteringsbudsjettene, noe som gjør at kostnadene til fornyelse og driftsmessige konsekvenser skyves over på fremtidige generasjoner.

Aldring i kritiske infrastrukturer, nærmere bestemt kraftsektoren og VA-sektoren, er ett av to hovedtemaer i "Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport 2005". På grunnlag av bedriftsøkonomiske metoder for kostnadsberegninger, avskrivningsregler og kapitalisering av fremtidige drifts- og vedlikeholdskostnader ble følgende påstand satt frem av Oslo Kommune VAV og NORVAR BA i forbindelse med NORVAR prosjektet ”Bærekraftig vedlikehold” : ”Det lønner seg alltid å reparere framfor å rehabilitere. ” Her vil vi vise at dette ikke nødvendigvis er riktig i henhold til en nytte- kostnadsanalyse.

Mulige strategier

Hva er bærekraftig forvaltning av infrastruktur med lang levetid? Skal det legges bedriftsøkonomiske vurderinger til grunn kan dette mulig gå utover stabiliteten på levering og beredskapen i eventuelle krisesituasjoner.

Hvordan forandres vannledningsnettets funksjonsevne over reell levetid? Det er grunn til å tro at antallet brudd og lekkasjer øker med økt levetid. Erfaring i Bærum Kommune har vist at et ledningstrekk som har hatt mer enn 2 lekkasjer vil få en sterk økning i antall brudd og lekkasjer, hvis ikke ledningstrekket renoveres. Dette kan indikere at vi kan gå ut fra en konstant øking i reparasjonskostnadene over tid. Hvis renovering neglisjeres over lang tid kan utviklingen i kostnader vise seg å bli eksponentiell.

Vannledningsnettet i Norge har en veldig høy gjenanskaffelseskostnad. Det ligger enorme verdier i ledningsnettet som forsyner store deler av befolkningen med rent drikkevann. NORVAR BA (2003) har beregnet gjenanskaffelseskostnaden til ledningsnettet i Norge til 174 milliarder kroner (2003 kroner), Bærums andel av denne ligger på omtrent 2 milliarder.

Det er flere måter å tenke seg at verdiene skal holdes konstante. En økonomisk vurdering kan være å nedskrive vannledningenes verdi over levetiden. En funksjonell verdibalanse vil være å sørge for at lekkasjeprosenten og at antall lekkasjereparasjoner holdes konstant.

Hovedmålet med en nytte-kostnadsanalyse er å kartlegge og synliggjøre konsekvensene av alternative tiltak før beslutninger fattes. (NOU 1998:16)

Den vanligste typen ledninger i Bærum Kommune er brukt i utregningen. Vi tok utgangspunkt i en 1 km lang 150 mm diameter ledning av støpejern fra 1960. To tiltak er her vurdert, rehabilitering av ledningen og status quo (basisalternativet). Rehabilitering innebærer å fornye et ledningsstrekk slik at det får en betydelig lengre levetid. Status quo vil innebære reparasjon av lekkasjer fortløpende. Kostnader og nytte er vurdert for hvert av alternativene.

Reparere - Kostnad

Driftsutgiftene ser vi bort ifra i fordi de vil være like store i begge alternativene. En reparasjon på en slik ledning kan koste alt fra 10 000 til 300 000 kr, vi har benyttet en gjennomsnittskostnad på 70 000 per lekkasjereparasjon. Bærum Kommune rapporterte i 2005 76 lekkasjereparasjoner (vannverksregisteret 2005). Selv om antall reparasjoner foretatt ikke nødvendigvis er et samme som antall oppståtte lekkasjer, vil vi bruke dette tallet som utgangspunkt. Dette utgjør da 0,16 reparasjoner pr km ledningsnett. Vi kan anta at dette er representativt for utgangspunktet til vår standard ledning. De siste tre årenes utvikling i Bærum Kommune viser at antallet reparasjoner øker med 20 % hvert år. Vi har sett på en 20 års tidsperiode, som en forenkling av oppgaven.

Det er lave faste kostnader (investeringskostnader), men det er stor usikkerhet i hvordan kostnadsutviklingen vil bli (antall lekkasjer) vi har en moderat systematisk risiko og bruker derfor en kalkulasjonsrente på 4 prosent som anbefalt av Finansdepartementet (2005).

Resultatet blir:

Det er meget spesielt i nytte-kostnadsanalyser at det her er antatt en eksponentiell kostnadsutvikling, dette vanskeliggjør denne måten å regne på, men det gir et interessant bilde.

Det kunne her gjøres en sensitivitetsanslyse basert på variasjon i de forskjellige parameterne, men den største variabelen er kostnadsutviklingsformelen, og denne er det umulig å kontrollere. Kostnaden for reparasjoner varierer også, men denne vil jevne seg ut over tid, og derfor vil vi ikke gjøre noen flere beregninger på det. Resultatet er derimot sterkt avhengig av valgt T, hvis vi velger lengre tidshorisont så vil utgiftene stige dramatisk. Ved T=50 år så vil NNV være på over 107 millioner. Vi må også ta inn i beregningen at når ledningen er så dårlig at den må byttes – reparasjon er ikke lenger mulig, så vil utgiftene til rehabilitering komme i tilegg. Risikotillegg i diskonteringsrenten kan føre til en undervurdering av utgifter litt frem i tid. Dette er ikke vurdert her.

Reparere - Nytte

Ved reparasjonsalternativet vil nytten for forbruker avta med årene. Det er vanskelig å tallfeste en verdi for dette. Av og til kan det å sette en kroneverdi på et tiltak virke mer tilslørende enn opplysende. Vi har derfor forsøkt å vurdere nytten i henhold til Statens vegvesens matrise for omsettbare goder (2006).

Antall timer uten vann vil øke på grunn av økende antall reparasjoner. Dette er til ulempe i hverdagen, de fleste oppdager først hvor avhengige de er av vann når det blir borte en periode. I 2005 rapporterte Bærum Kommune ca 290 timer uten vann pr km ledningsnett. (144796 timer for hele nettet på 496,5 km - KOSTRA 2005).

Faren for innsug av avløpsvann eller andre forurensinger øker også ettersom kvaliteten på ledningen blir dårligere. Dette fører igjen til en viss risiko for å få helseproblemer av å drikke vannet (jf Guardia-epidemien i Bergen).

Arbeid på ledningsnettet medfører en periode med trykkløst nett, dette kan føre til en viss risiko for sykdom. Resultatene fra en undersøkelse gjort av Mattilsynet, Nasjonalt Folkehelseinstitutt og NORVAR BA (NORVAR 2005) viser at eksponering for trykkløst vannledningsnett ved arbeidsoperasjoner på ledningsnettet gir økt sannsynlighet for oppkast- og diarésykdom. Her vil vi få samme vurdering som over (innsug).

Arbeid på ledningsnettet medfører graving, som ofte igjen fører til hindringer i trafikken. Dette er til ulempe for fremkommeligheten i samfunnet. Dårlige ledninger fører til vannlekkasje, Bærum kommune rapporterte i 2005 12,3 m3/m/år vannlekkasje (KOSTRA, 2005). Vi antar at dette gjennomsnittet er representativt for vår ledning også. Det vil dermed lekke ut 12 300 kubikkmeter vann fra vårt ledningstrekk på ett år. Hvis dette vannet ble solgt (pris pr m3 vann i 2005 var 4,54kr) isteden vil det utgjøre over 50 000 kr. Det er allikevel ikke reelt å bruke disse tallene til å regne ut en nyttekostnad, for tapt vann koster ikke like mye som solgt vann. Det kunne være aktuelt å bruke den rene produksjonskostnaden for vannet, men vi velger å ikke sette tall på det. Men med en eventuell eksponentiell vekst i mengden tapt vann så vil det få stor negativ konsekvens. Mellom 20 og 50 år frem i tid vil omfanget for de ovennevnte punktene øke, det er derfor antatt at konsekvensene vil bli et hakk mer negative hvis vi ser på T=50 år. Eksponentiell utvikling av antall feil vil føre til uendelig antall feil på forholdsvis kort tid – det vil si at det ikke bare er kostnader å ta hensyn til men også kapasitet på reparasjonsarbeidet.

Rehabilitering - Kostnad

Kostnaden til selve rehabiliteringen er avhengig av metoden som blir benyttet. Det er i hovedsak 3 metoder som blir benyttet i Bærum Kommune. Omlegging er den dyreste metoden og vil koste omtrent 9000 kr pr meter. Denne må benyttes når det er behov for å endre dimensjonen på ledningen, dette aspektet av rehabilitering er ikke vurdert i denne oppgaven. De vanligste såkalte ”no-dig” løsningene har en kostnad på omtrent 6000 kr pr meter. Den billigste metoden, epoksy, er noe omstridt, og det er usikkert hvor ang levetid rørene får etter en slik behandling. Vi vil her benytte en pris på 7500 kr som en mellomting mellom omlegging og ”no-dig” Vi kjøper mesteparten av prosjektet fra eksterne (private) leverandører og bruker derfor prisen i markedet uten merverdiavgift som kalkulasjonspris.

Nettonytte er konstant (nytten for forbruker å få rent vann i krana) og tidshorisonten er lang.

Rehabilitering innebærer høye faste kostnader (investeringskostnader), disse kostnadene er irreversible, det vil si at de har ingen alternativ anvendelse. Det er liten risiko for store endringer i vannforbruket, og det vil derfor alltid være bruk for ledningen. Vi bruker derfor anbefalt diskonteringsrente fra Finansdepartementet (2005) for moderat systematisk risiko på 4 prosent.

Selv om vi skulle se på 50 års tidshorisont så vil ikke reparasjonskostnadene utgjøre noe vesentlig for utregningen, og driftskostnadene er de samme som for reparasjonsalternativet.

Vi ser bort ifra skattekostnader i utregningen da vannforsyning er en selvfinansierende tjeneste via direkte gebyrer til hver enkelt abonnent.

Ved dette alternativet er det liten usikkerhet i utregningen, det er kun investeringskostnaden som kan variere av betydning. Variasjonen er stort sett fanget opp i ± 1,5 mill. Typen rehabilitering som velges vil også ha betydning for levetiden til ledningen, og på hvilken tidshorisont kostnadene til vedlikehold vil bli av betydning. Det er allikevel ikke trolig at det vil medføre store feil å anta at disse vil være ubetydelige de første 50 år.

Rehabilitering - Nytte

Ved rehabiliteringsalternativet vil nytten for forbruker være forholdsvis konstant over lang tid. Det er vanskelig å tallfeste en verdi for dette. Antall timer uten vann vil være veldig få, etter selve anleggsperioden som kan medføre noe avstengning. Faren for innsug av avløpsvann eller andre forurensinger er så å si ikke eksisterende for nye ledninger. Dette fører igjen til en liten risiko for å få helseproblemer av å drikke vannet. Konsekvensen av arbeid på ledningsnettet vil også være ubetydelig, både for sykdom og trafikkhindringer av samme årsak. Mengden tapt vann vil være neglisjerbar med en rehabilitert ledning.

Mellom 20 og 50 år frem i tid vil det komme noen konsekvenser for de ovennevnte punktene, men det vil mest sannsynlig fortsatt være av et ikke vesentlig omfang. Konsekvensene over lang tid vil derfor også være ubetydelige.

Sammenstilling - Kostnader

Tabell 3.1

Ut fra tabell 3.1 ser vi at i et 20 år perspektiv er basisalternativet billigst i rene kostnader. Ser vi på 50 år er det mye større forskjeller og det er absolutt billigst å rehabilitere nå fremfor å vente. Ledningen burde skiftes etter 28 år hvis vi kun ser på kostnadsaspektet, antatt at investeringskostnadene for rehabilitering ligger på samme nivå også i fremtiden.

Sammenstilling - Nytte

I og med at denne oppgaven ikke forsøker å prissette noen nytteelementer blir sammenstillingen av nytte kun en systematisk sammenlikning og vurdering av fordeler og ulemper ved alternativene. Statens vegvesens (2006) konsekvensvifte er en matrise som angir konsekvensen ut fra gitt verdi og omfang. Vurderingen er ikke fullt ut objektiv, men preget av de som har gjort vurderingen.

I konsekvensvurderingen har vi antatt at punktene som er vurdert ikke kan ha positive konsekvenser, utgangspunktet er derfor at når disse punktene er ubetydelig påvirket så er det meget bra for samfunnet.

Fra tabell 3.2 kan vi se at nytteeffekten av å rehabilitere er større for samfunnet både for 20 og 50 års perspektiv. Jo lengre tidsperspektiv vi har jo større blir forskjellene. Rehabilitere alternativet for 50 år er ikke gitt rangering, da det kun er brukt til sammenligning av tidsperspektivet for å fortsette basisalternativet lenger enn 20 år.

Sammenstilling av prissatte og ikke prissatte konsekvenser

Teoretisk er kravet til samfunnsøkonomisk lønnsomhet at et prosjekt er til fordel for samfunnet dersom summen av fordeler overstiger summen av ulemper.

Her må vi vurdere om fordelen av å unngå ulempene i basisalternativet er så stor at det overstiger summen av forskjellen i kostnader på 6,2 mill. Det er det veldig vanskelig å avgjøre. Denne oppgaven har ikke gått i dybden ved å vurdere de ulike alternativene. Vi velger derfor ikke å rangere alternativene, foruten å kommentere det åpenlyse at det å ikke rehabilitere før det har gått 50 år er et uaktuelt alternativ.

Diskusjon

Denne oppgaven har fokusert på én type ledningsstrekk i Bærum Kommune. For denne typen ledning er det vist at i henhold til samfunnsøkonomisk lønnsomhet ikke er åpenlyst om det lønner seg å reparere eller rehabilitere ledningen.

For de fleste kommuner kommer det flere aspekter inn i bildet når en skal vurdere hvilke ledninger som skal rehabiliteres og når dette skal gjøres. Prosjektene skal kunne planlegges og håndteres av kommunens ansatte, selv om prosjektering og utbygging kan settes bort til eksterne firmaer. Ledningsnettet skal kunne driftes hele tiden slik at alle innbyggere sikres en stabil og god vannforsyning. Spesielt for store rørdiametre, som ofte er forsyningsledninger for store områder, kan det være problematisk å legge provisoriske vannledninger så lenge arbeidet med et ledningsstrekk pågår.

En reparasjon kan gjøres på noen timer, i motsetning til rehabilitering som er tidkrevende.

Det kunne være interessant å få gjort en grundigere Nytte-kostnadsanalyse for utskifting av flere typer ledninger. Dette kunne gjøres samlet for alle kommuner i Norge. De samfunnsøkonomiske konsekvensene vil antagelig være tilnærmet de samme uansett hvor i landet ledningen befinner seg. Analysen burde ta for seg de vanligste typene ledninger og bruke tall fra KOSTRA for antall feil, mengden tapt vann og persontimer uten vann. En grundig samfunnsøkonomisk analyse vil fange opp ”bærekraftig utvikling” (NORVAR, 2006) ved å justere for eventuelle store fremtidige utgifter og negative konsekvenser.

For Bærum kommune er det viktig å ta hensyn til gjennomførbarhet når prosjekter planlegges. Samfunnsøkonomisk lønnsomhetsvurderinger gjøres ikke for hvert enkelt prosjekt. Denne analysen viser at det ikke nødvendigvis alltid vil være slik at det beste alternativet er å reparere. For å kunne være mer sikker på hvilke rørklasser man kan la leve lengre, er det viktig å skaffe mer informasjon om hvordan feil utvikler seg som funksjon av alder. Vann og avløp er selvfinansierende tjenester. Avgiftsnivået vil derfor gjenspeile utgiftene til vedlikehold. Disse vil kunne holdes lave i lang tid hvis reparasjonsalternativet følges.

Avgiftsnivået vil derimot øke dramatisk for å fange opp vedlikeholdskostnadene på lengre sikt. Det vil antagelig ikke bety noe for abonnentene i dag at det vil koste mer om 50 år, derfor vil ikke nytteverdien av dette endres med et lengre tidsperspektiv.

Velges rehabiliteringsalternativet vil avgiftene måtte settes opp som følge av investeringen, men ved bruk av langsiktige lån vil ikke dette få store konsekvenser. Det å velge å rehabilitere ”for tidlig” ville innebære at dagens brukere finansierte framtidige tjenester, noe som vil stride med den allmenne forståelse av selvkostprinsippet.

Referanser

• Bærum Kommune 1999 "Saneringsplan vann"

• Bærum Kommune 2002 Hovedplan Vannforsyning

• DSB 2005 Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport for 2005, Direktoratet for Sikkerhet og beredskap

• Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser (2005)

• FOR 2000-12-15 nr 1424: Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner).

• Kommunal- og regionaldepartementet, Kommunalavdelingen, januar 2003 H-2140 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester

• NORVAR BA 2003:130 Gjenanskaffelseskostnader for norske vann og avløpsanlegg

• NORVAR BA 2005:143 Kartlegging av mulig helserisiko for abonnenter berørt av trykkløs vannledning vedarbeid på ledningsnettet

• NORVAR BA 2006:146 Bærekraftig vedlikehold

• NOU 1997:27 Nytte-kostnadsanalyser. Prinsipper for lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor.

• NOU 1998:16 Nytte-kostnadsanalyser. Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor

• Vannverkstegisteret 2005 Folkehelseinstituttet www.fhi.no/vreg

• Statens Vegvesen 2006, Håndbok 140 Konsekvensanalyser

• Statistisk sentralbyrå – KOSTRA 2005 –www.ssb.no