Trenger Norge en lov om vann- og avløpsverk?

1. Problemstilling. Erfaringene fra energiloven.

1.Hvem skal sørge for at vi får vann her i landet ? De fleste vil nok svare : Selvsagt er det kommunene som må sørge for vann! Dét er da en offentlig oppgave !”

For noen år siden sa vi det samme om kraftforsyningen: Det var sett som en samfunnsoppgave å sørge for at vi hadde kraft, og helst for selvkost. Men i dag driver alle energiverk business, uansett hvem som er eier. Det er om å gjøre å tjene mest mulig penger. Forbrukerne betaler, og kan ikke annet. ”De høye energiprisene er kommet for å bli, og det samme gjelder nettleien”, ble det sagt på et seminar forleden.

Vann er minst like nødvendig som kraft, og har et stort økonomisk potensiale. Det er bare et tidsspørsmål, når investorene innser dette, og frister kommunene med tilbud om oppkjøp av kommunalt eide vann- og avløpsverk. Og uansett hvordan det går med eierskapet, kan disse virksomhetene bli gjort om til profittorienterte foretak. Altså er vi på vannsektoren der hvor vi var på energisektoren for ca. 20 år siden.

Vannsektoren er en samfunnssektor som har ”skapt seg sjøl” gjennom noen generasjoner. Sektoren er underlagt minst tre departementer og et helt kompani av underordnede forvaltningsorganer. Lovgivningen er spredt. Økonomien styres av kommunene, på ulikt vis. Den politiske interessen for bransjen er laber; dette blir ofte kalt ”de tause tjenester”. Og jo mindre politikerne er interessert, desto lettere kan eierskifte og omorganisering skje gjennom kreftenes fri spill.

Dette reiser spørsmålet: Er tiden moden for å ta diskusjonen om en samlet lov for vann- og avløpsverk, en VA-lov?

Energimarkedet ble omskapt med energiloven, som trådte i kraft 1.1. 1991. Det er mange som ikke er glad for de løsninger som ble valgt. ”Verdens frieste energimarked” ser ut til å bli dyrt for forbrukerne, mens kraftverkseierne kan glede seg over stadig bedre regnskaper. Løsningene er iallfall et resultat av at bransjen ble løftet ut av tåkeheimen, belyst og gjort til gjenstand for en skikkelig politisk prosess.. Og noen av energilovens løsninger kan vise seg å være gode, for eksempel inntektsrammestyringen. Den innebærer en sammenligning (”benchmarking”) av nettselskaper. Disse selskapene må nødvendigvis ha monopol på transport av kraft; samfunnet kan jo ikke tillate konkurranse om å bygge parallelle kraftlinjer. Inntektsrammestyringen begrenser dét et nettselskap kan kreve av kundene for transport av kraft som de kjøper fra energiverket. Det er altså åpnet for enøkonomisk, forvaltningsbestemt premiering av de gode, og belastning av de dårlige virksomheter. Dette er til glede for både forbrukere og kommunekasse.

Men en simulert, samfunnsadministrert konkurranse - slik som den vi nå har på nettsiden av energimarkedet - kommer ikke av seg selv. Den krever en lovhjemlet myndighet, og en lovbestemt kompetanse for myndigheten. Den forutsetter at det blir gjort et valg mellom selvkostprinsipp og inntektsrammestyring, et valg mellom offentlig og privat eierskap og et valg mellom business og samfunnsoppgaver. Skal for eksempel virksomheten kunne dele ut utbytte ?

Slike valg og slike avgjørelser tilligger bare det høyeste organ i samfunnet, nemlig lovgiveren.

Hvis vi legger et helt generelt perspektiv til grunn, kan det vise seg at en samlet lov også byr på andre fordeler enn de jeg hittil har nevnt.

Uten å gå altfor dypt, må vi med rettssosiologen, professor Vilhelm Aubert, ta utgangspunkt i at lovgivning sikter på å tilfredsstille samfunnets behov for:

• Adferdsregulering
• Konfliktregulering
• Fordeling av goder
• Sikring av verdier
• Symbolisering av idealer

Altså : Hvordan kan en VA-lov påvirke adferden i samfunnet, og hvordan kan den bidra til å løse konflikter ?

2. Adferdsregulering

2.1 Hvis et enkeltindivid og vannverk/kommune blir uenige, står partene som utgangspunkt temmelig ulikt. Kommunen har en situasjon som den selv eller f.eks en nabokommune har vært oppe i før. I denne sammenheng kan vi si at kommunen som oftest er en gjenganger i situasjonen. For den enkelte samfunnsborger er situasjonen som oftest helt ny; den enkelte borger er altså en enganger.

2.2.Hvordan skal så partene få vite hva som er riktig juss i et tvilsspørsmål ?

a) Hvis det ikke foreligger noen lovtekst, er partene avhengig av uskrevet rett – altså administrativ praksis, rettspraksis, lokal sedvane eller juridisk teori.. Da må de ut på leting: Hvor fins det avgjørelser, hva går de ut på, hvor sikre er de, er det ventelig at de blir endret?

I og for seg er mangelen på lovtekst et problem for begge parter – både for kommune og for innbyggere.

Men kommunen/vannverket har et fortrinn når det er spørsmål om å orientere seg i et ikke-lovfestet rettsområde: Kommunen har gjerne et større apparat til disposisjon for å finne ut av administrativ praksis eller rettspraksis. Kommunen har sine tjenestemenn og sine organisasjoner. Kommunen har NORVAR og NIF og KS. Kommunens tjenestemenn har seminarer og konferanser. Er saken vanskelig nok eller av en viss størrelse, kan det tilmed hende at kommunen går til en advokat.

Den enkelte innbygger går nok også til advokat, men det er som oftest først etter at alt er gått galt. Det er ikke så ofte at den enkelte innbygger går til advokat i forkant, bare for å få vite hvor han står. En stor grunneier i et pressområde eller en entreprenør gjør nok det, men ikke den vanlige mann eller kvinne. Folk føler seg utrygge i slike situasjoner. Denne utryggheten vil ofte føre til at situasjonen blir låst, noe som er til ulempe for begge parter.

b) Hvis det foreligger en lovtekst, kan den alminnelige samfunnsborger lese den selv. Forutsetter vi at loven er noenlunde talentfullt skrevet, er det bare et spørsmål om å lese norsk prosa. Hvis lovteksten ikke gir noe klart svar, kan den alminnelige mann, enten selv eller ved hjelp av den oppvoksende og databevisste slekt, søke på nettet. Slik kan en få tak i hva fagkomiteen, departementet og stortinget har sagt om lovbestemmelsen. Å finne lovtekst og lovforarbeider er dermed enklere enn å finne ut av uskrevet rett. Uskrevet rett består av mange kilder, som må kombineres, vektes og vurderes i forhold til den konkrete, faktiske situasjon; her må det ofte advokater til. Og advokater koster penger.

Min konklusjon på dette punkt blir altså at loven i seg selv har en pedagogisk misjon. Loven kan ha betydning som folkeoppdrager og kanskje også som kommuneoppdrager. En trykt lovtekst med forarbeider stiller i utgangspunktet begge parter mer likt enn den uskrevne rett.

Betydningen av dette må ikke overdrives. En lovtekst kan ikke løse alle problemer, og det kan heller ikke lovforarbeidene. Men en god del spørsmål vil la seg forhåndsløse gjennom loven. Forutsatt at lovteksten er blitt rimelig klar og begripelig, er det sett fra folkeopplysningens side bedre å ha en lov enn ikke å ha noen lov.

Det neste blir da hvilken betydning en lov kan ha for direkte å påvirke adferd.

Kommunenes adferd: Det er en kjensgjerning at kommune pr. i dag ikke har noen rettsplikt til å sørge for vannforsyning. I Norge er dette nok en politisk – noen vil si moralsk - plikt, men ingen rettsplikt. Dersom vi skal få en VA-lov, vil det sannsynligvis bli oppnevnt et lovutvalg. Og da vil dette være noe av det første lovkomiteen, og deretter departementet og Stortinget vil måtte ta opp til drøfting og avgjørelse.

En slik avgjørelse treffes ikke i et vakuum. Den treffes etter en samvittighetsfull høringsprosess, hvor både de enkelte kommuner, deres organisasjoner og andre relevante samfunnsorganisasjoner – ikke minst de politiske partier - blir forelagt saken og bedt om å uttale seg.

Hvis nå lovbehandlerne kommer til at jo, det bør være en rettsplikt å sørge for vannforsyning, får vi - nærmest som en nødvendighet – også en drøfting av hvor langt denne plikten skal gå. Og – hvis det skal være en plikt, skal den motsvares av rettigheter for kommunene, og i tilfelle hvilke ?

Kommer lovbehandlerne til at det ikke skal være noen rettplikt for det offentlige å sørge for vannforsyning, må lovbehandlerne avgjøre det neste – og politisk sett vanskelige spørsmål: Skal da vannforsyningen heller være overlatt til privat initiativ ? Og på hvilken måte skal dét skje ?

Hvis det skal være overlatt til privat initiativ – ut fra hvilken grunnleggende filosofi ?

Skal det private initiativ bygge på adgang til profitt, eller på selvkost ?

Hvem vil være interessert , hvis en bare får dekket selvkost ?

Hvis det skal være adgang til profitt, skal den helt ut være avhengig av tilbud og etterspørsel, eller skal den være begrenset av noen form for offentlig regulering, for eksempel gjennom et inntektsrammesystem ?

Hvilken betydning skal det tillegges at folks behov for vann av praktiske og konsesjonsrettslige grunner nødvendigvis må betjenes av et fåtall anlegg i hvert geografisk område, altså at en på dette område praktisk sett ikke kan få noen reell konkurranse ? Dette vil føre til geografisk avgrensede monopoler.

I den utstrekning dette ikke kan styres gjennom konsesjon etter vannressursloven eller vassdragslovgivningen, må det her overveies en særskilt konsesjonsordning for vannverk.

Hvem skal så få konsesjon ? Den som er først ute ? Den som har lengst erfaring ? Eller den som hevder å kunne tilby best service ? Hvor langvarig skal konsesjonen være ? Skal man kunne miste konsesjonen, og hvorfor ?

Alt dette vil et lovutvalg måtte drøfte og ta stilling til.

Abonnentenes adferd: Denne problemstillingen må ses i sammenheng med hvilke hovedvalg lovgiveren gjør for vannverkseiernes adferd. Reglene for abonnentenes frihet blir påvirket av hvilken frihet man gir den andre parten, vannverkene.

Ved en lovbehandling gjør man disse overveielsene generelt og for lengre tidsperioder.

Dette kan forenkle både den politiske og administrative virksomhet i kommunen; valget er gjort av lovgiveren og kommunen kan henvise til lovens løsning.

Likhetsprinsippet blir bedre og sikrere ivaretatt, hvis løsningene er valgt i lovs form. En lovbestemmelse uten dispensasjonshjemmel er ubøyelig: Lobbyvirksomhet vil være uten virkning. Dermed blir det ikke innbyrdes ulikhet mellom innbyggerne i kommunen; avhengig av hvilke grupper eller områder som har mest ressurser eller som er flinkest til å øve politisk press. Det blir heller ikke ”konkurrerende ulikhet” mellom kommuner; alle må følge loven.

3. Konfliktregulering

3.1 Både for enkeltindividet og for samfunnets institusjoner – herunder kommuner og staten – er det av stor betydning å ha forutsigbare ytre forhold som en kan forholde seg til. All usikkerhet er pr. definisjon et onde for den som er aktør på samfunnets arena. Her er det ingen tvil om at klare og begripelige lovregler i en lett tilgjengelig lov vil ha positiv betydning.

På den annen side: Det er utvilsomt også slik at en ny lov ofte vil generere nye konflikter. Men dette er erfaringsmessig en overgang. Etter relativt få år vil loven ha ”satt seg” , og juridisk har man da et bedre kartlagt landskap å manøvrere i, enn om det ikke hadde vært noen lov. Loven er også til fordel, fordi den vil gi en direkte løsning på type-konflikter. Og ofte vil det være slik at bare det faktum at loven fins, vil redusere antall konflikter.

3.2 Det foreligger to hovedtyper av konflikter: De politiske og de rettslige. De politiske konflikter er på makronivå, og går på samfunnets problemer. De rettslige konflikter går på lavere nivå, og knytter seg til forholdet mellom for eksempel vannverk og abonnent eller forholdet mellom vannverk og omgivelser .

En ny lov kan langt på vei løse begge typer spørsmål. Det avhenger i grunnen bare av lovgiveren selv – fagkomité, departement, Stortinget, hvilket ambisjonsnivå en her skal legge seg på. Jeg skal her bare regne opp noen spørsmål som kan løses gjennom lovgivningen – hvis lovgiveren vil.

Eksempler på konflikt på politisk nivå har vi i spørsmålet om drift av vannverk skal være offentlig eller privat, og om virksomhetene skal være profittorientert eller basert på selvkost eller inntektsrammestyring, se foran.

I tillegg til dette kan vi som eksempel også nevne spørsmålet om det ut fra hygieniske hensyn bør lovfestes at det skal anlegges et ”allment vannverk” - privat eller offentlig - i enhver bebyggelse som har nådd et visst omfang.

Hvilken instans bør løse konflikter om dette? Fylkesmannen eller departementet?

I dag vil ofte slike spørsmål bli løst i forlengelsen av den kommunale planprosess, og rekkefølgebestemmelser i kommuneplan og/eller reguleringsplan kan være en pådriver. Men ofte skjer utbygging litt etter litt og kommunen avskjæres fra å stille tilstrekkelig sterke vilkår.

Konfliktspørsmål på lavere nivå som kan nevnes, knytter seg til forholdet mellom et vannverk og dets kunder. I Norge er det spredte lovbestemmelser – for eksempel om prisavslag etter forbrukerkjøpsloven av 21.06.2002 nr. 34.. Stort sett løses disse spørsmål gjennom vannverkets leveringsbetingelser. Men det er ikke sagt at partene er best tjent med at dette løses i leveringsbetingelsene. I utgangspunktet kan det være en fordel for vannverket som leverandør, å ha formulert vilkårene selv. Men har vannverket gått litt for langt i sin trang til å beskytte seg selv mot urimelige krav, kan vannverket ved en domstolsprøvelse risikere at hele vilkåret blir satt tilside med hjemmel i avtalelovens §§ 36 og 37. Det ville gi større forutsigbarhet for vannverket å få løsningen inn i lovs form, så vet man iallfall hva som vil bestemme sluttresultatet i en eventuell rettssak.

En tredje gruppe spørsmål går på ansvar overfor omverdenen. Hvilket ansvar har vannverket for sine vannledninger, for følgene av rørbrudd og lignende?

4. Politisk interessante formål

Jeg nevnte innledningsvis de 5 hensyn som kan ligge bak et ønske om lovregulering. Jeg har nå gjennomgått formålene adferdsregulering og konfliktregulering. Det gjenstår de tre siste, de politisk viktige, nemlig fordeling av goder, sikring av verdier, og symbolisering av idealer .

En VA-lov er først og fremst spørsmål om praktisk viktig lovgivning. Men mange av de spørsmål jeg har berørt, knytter seg i prinsippet til alle de tre formål som her er nevnt, ikke minst spørsmålet om hvem som skal stå for vannforsyningen i vårt land. Skal det være en samfunnstjeneste, en del av samfunnets infrastruktur, eller skal det være overlatt til det private initiativ og den private kapital og/eller former for fri konkurranse ?

Jeg skal ikke misjonere noe bestemt syn, men jeg vil peke på de erfaringene man har gjort på energisektoren, både i USA og i Storbritannia. Sporene skremmer; jeg tenker med grøss og gru på ENRON-konkursen og kraftkollapsen i New York for kort tid siden. Dette er bare toppen av isfjellet, og kan berøre samfunnet på det alvorligste. Marked er bra, men jungelens lov er lite egnet for livsnødvendige virksomheter i et sårbart, moderne samfunn. Markedet er ikke først og fremst interessert i trygghet og forutsigbarhet for den enkelte forbruker; markedet er først og fremst interessert i å tjene penger.

Det er et viktig at retten til og utnyttelsen av selve vannressursen er rettslig sett tilstrekkelig varetatt gjennom vannressursloven, forurensningsloven og drikkevannsforskriften. Men ingen av disse tar standpunkt til det som etter min mening blir sentralt i en eventuell VA-lov, nemlighvordan, av hvem, og på hvilke vilkår vannet skal forvaltes videre gjennom vann- og avløpsverk, og hvordan det enkelte vann- og avløpsverk skal organiseres og forholde seg til abonnenter, naboer og samfunnet for øvrig.

5. Konklusjon:

1. Dette gjelder dét som i fremtiden kanskje blir en av Norges viktigste ressurser, nemlig rent vann. En eventuell VA- lov blir en fysisk forvaltningslov. Gjennom lovarbeidet vil man måtte ta stilling til om det offentlige eller private skal forvalte vannressursene, og hvordan forvaltningen skal skje.

2. De fleste livsområder i det norske samfunn er i dag lovregulert. Mange lovregulerte sektorer har nok i utgangspunktet vært gjenstand for mer lidenskapelig debatt, enn VA-sektoren. Men verden forandrer seg, hele tiden. Både den globale utvikling, og erfaringene fra energisektoren, gjør det nødvendig å sette i gang arbeid med en samlet norsk VA-lov. Her kan disse viktige spørsmål bli debattert og finne sin løsning.

Ingolf Vislie